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资料:地方课程管理:地位、作用与策略

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地方课程管理:地位、作用与策略

 

(2002-11-29 15:58:16)

江苏省海安县教育局 柳夕浪

【摘要】地方作为基础教育课程管理的能动的主体,履行着自己独特的职能作用。地方课程的管理策略主要有三种:完善市场机制,实施间接管理;重视"课程创生取向",促进课程实施与师资培训的一体化;建立必要的联系审查制度,促进三级课程管理之间的协调沟通。

【关键词】地方课程主体地位职能作用管理策略

在国家、地方、学校三级课程管理模式中,地方(这里主要指省级教育行政部门)处于什么地位,发挥什么样的作用,怎样建立关于课程管理的地方分权机制,这是当前我国基础教育课程开发机制转换亟待解决的政策性问题之一。

一、地方在课程管理中的主体地位

在谁来决定学校的课程问题上,一般认为存在着两类不同的主体:专家主体与教师主体。前者指国家或地方教育管理部门聘请专家来决策,实施"中央一外围"即"自上而下"政策,以确保一个国家所实施的课程能够达到统一、共同的质量,它可以视为中央集权模式;后者指由学校人员包括校长、教师、学生及其家长代表等学校共同体(主要是教师)来决策,实施"问题解决"即"自下而上"的政策,以适应各种社区、学校、学生之间客观存在的差异性。'"它可以视为学校自主模式。在上述两极分析框架中,地方只是中央教育行政部门的下属单位,被动地执行中央的课程政策,很难称得上是课程开发和管理的主体。所谓"地方分权课程开发机制从理论上讲也是集权型的课程开发机制,是中央集权机制在地方上的翻版,只不过是课程开发主体从中央权力机构转移到了地方权力机构"。

我们认为,地方作为"三级课程管理体系"中的一级,绝不仅仅是中央课程政策的 "中转站"和简单执行者,也不仅仅是学校自主开发课程的管理机构,而是整个学校课程管理的能动的主体,是不可缺少的主体,对所管辖范围内的基础教育、课程开发与实施质量负有直接责任,发挥着中央政府难以替代的作用。地方在课程管理中的主体地位,不仅仅是中央给予的,也不仅仅是地方争来的,从根本上讲,它是转型时期我国基础教育课程改革与发展的必然要求。

解放后较长一段时期,我们照搬原苏联的发展模式,实行计划经济,企业成了政府的附属物。中央协调各地利益,分配资源;地方执行中央的计划和任务,其本身的利益并不突出。与此相适应,广大中小学必然只是贯彻执行国家统一的课程政策,使用统一的教科书,形成"千校一面、万人一书"的格局。计划模式在一定时期、一定历史条件下有它的优越性。比如,它可以集中力量办大事,面对1976年的唐山大地震,1998年罕见的大洪水,计划下的行政力量起了重要作用。但是,统一计划发展模式无法反映人民群众千差万别日益提高的物质文化生活需求,它把人们的需求简单化了。更主要的是,计划模式把人养懒了、养傻了,大家只是被动地执行上级政策,享受上级分配的利益,也就不需要动脑筋、想办法了。这对人的成长、发展和教育是极为不利的。课程领域的集权政策迫使广大中小学教师只会传授教科书,难以获得相应的专业发展,也就难以造就具有一定创新精神和实践能力的一代新人。应该说,改革开放之初,我国的经济发展就开始了从计划经济转向市场经济,广大农村实行包产到户,发展乡镇企业,至今这种转变已经有了很大的进展。按国家计委经济研究所的估算,我国现在总的市场化程度为50%。相对于俄罗斯所实行的经济政策来讲,体制转换进展是渐进的、缓慢的,然而又是稳妥的、富有成效的。在体制改革过程中,地方逐渐成为相对独立的利益主体,不仅仅是执行中央的计划与任务,而且要培育自己的市场,努力推进当地经济文化与教育的发展,在全国的经济文化发展格局中,形成自己的优势与特色。从教育内部讲,党的十一届三中全会之后,同经济发展一样,我们的教育改革也是从体制改革人手,中共中央于1984年、1985年连续作出了关于经济体制改革、科技体制改革和教育体制改革的决定,说明教育体制改革与经济体制改革是协调推进的。基础教育坚持宏观抓好、微观搞活的原则,逐步建立和完善了地方负责、分级管理的体制。 《国务院关于(中国教育改革和发展纲要)的实施意见》中规定:"国家负责制订有关基础教育的法规、方针、政策及总体发展规划、基本学制、课程设置和课程标准;设立用于贫困地区、民族地区、师范教育的专项补助基金;对省级教育工作进行监督、指导等。省级政府负责本地区基础教育的实施工作,包括制订本地区基础教育发展规划,确定教学计划、选用教材和审定省编教材;组织对本地区基础教育的评估、验收;建立用于补助贫困地区、少数民族地区的专项基金,对县级财政教育事业费有困难的地区给予补助等。"这里明确规定了基础教育的实施由地方政府负责。而地方政府对基础教育的组织实施与管理,绝不仅仅是解决它的外部环境问题,解决教育投人和学校硬件建设问题。随着教育改革的加速发展,不能不深人到课程这一基础教育改革的核心领域,设计好学校育人的蓝图,并组织施工,否则地方政府就不可能真正承担起基础教育实施的重任,也就谈不上对本地区的基础教育的发展负责。

二、地方在课程管理中的主体作用

地方作为基础教育课程管理的主体,既不同于真正进行正规教育的学校,也不同于中央政府对学校课程的宏观调控,而是履行着自己独特的职能。

地方在课程管理中重在规划、指导、决策与检查;而学校是课程实施者,重在开发、组织实施。正规的学校教育实际影响发生于师生之间、生生之间的教学互动中,它无法解决与其他学校在教育内容、质量、人才培养规格上的衔接和比较关系问题,因此,地方可以对不同层次、不同类别的学校课程加以必要的统筹安排与规划协调,使不同层次类别的学校课程形成一个有机的整体;同时,在课程内容性质、党的教育方针的贯彻上给以必要的规范与督察,否则,就会出现学校课程的紊乱无序与课程方向的迷失,导致学校教育中的无政府主义。中华民族有着政府统一办学的传统,而民间办学、私学发育情况相对说来不够成熟。从政府与学校的渊源关系中我们应该反思这种体制的弊端,反思政府如何办学的问题。过于僵化的体制不仅造成了办学主体的单一,而且迫使学校成了政府的附属物,失去了应有的办学主体地位和相对独立性。经济体制改革已将企业从政府包揽中逐步推向市场,基础教育有它的特殊性,但同样存在着一个如何把政府与学校关系理顺的问题。

无论是经济发展,还是教育领域,在旧体制尚未破除、新体制尚未完善的时期,都极易形成体制转换时期的特有的无序与混乱,课程改革推行"一纲多本"政策之后出现的中小学 "教材大战"便是例证。在不少地区,真正左右着中小学教材及其教辅用书使用的,绝不是教材和教辅用书的质量,也不是广大中小学师生的意愿,而是政府部门少数官员的意志以及各种既得利益,存在着程度不同的地方保护主义。随着教材市场的进一步放开,此类现象还将存在下去。从中央集权走向分权,对于此类可能出现的问题要有充分的估计。长期以来的中央集权控制、直线制管理在知识经济时代将面临着严峻的挑战。与大规模机械化生产方式相适应的直线制管理模式,带来了前所未有的有序和效率,但它总是把下级看做上级的被动执行者。学校教育作为知识创新的基础工程、儿童成长的精神家园,本质上不同于上司对待工厂流水线工人那样,可以发布统一命令,从事批量生产。对于以往中小学课程集权的弊端,我们也应该有充分的认识,不能因为体制转换中可能出现的问题而放弃改革、放慢进程,而要坚定改革的信念,扎实有效地推进。

具体地讲,我国目前地方教育行政部门在课程管理中的职能作用主要有以下几个方面。第一,制订本地区各个教育阶段的课程实施方案与指导性意见;制订本地有关课程开发(主要指地方本位课程与校本课程的开发),教科书开发、审查与推荐,课程评价的具体法规。办法。有关方案、法规、实施意见的制订,既要反映地方经济、文化发展对人才素质的要求,与当地基础教育的发展水平相协调,充分挖掘地区可资利用的课程资源,'具有一定的地域性特征;又要依据国家课程计划的要求,与国家总体课程方案相衔接,必要时,须报教育部备案。第二,切实抓好课程计划、方案。意见的贯彻落实,具体包括协调教研、科研、教育技术装备、学校等各方面的力量,并努力争取新闻出版、文化团体、科研机构、公司企业等社会各方的力量的支持配合,充分挖掘本地区课程资源,促进地方课程资源的优化组合,严格教材、教辅用书、学具的审查、公布与推荐,努力规范教科书市场;不断培训课程方案的实施所需要的教学人员,特别是教研人员和骨干教师,抓好新课程方案。新教材的试验、推广工作,努力提高课堂教学质量;指导基础学校开发校本课程,努力建构富有本地特色和鲜明个性的地方本位课程和校本课程等。第三,建立健全课程方案实施水准的督导、评估制度,密切关注拟设课程(计划中的课程门类、标准、学生素质发展的规格要求)、实施课程(在学校和课堂上实际发生的教与学的动态过程,包括内容、时间、教学策略、方式等)、学得课程(学生在认知、情感、价值观等方面获得的或学到的东西)三者之间的动态关系,确保我国基础教育的基本质量规格的落实。要将检查、评估情况及时反馈给上级课程决策部门以及基层学校,促进国家、地方、学校三级课程管理主体间的沟通与协调。

三、地方在课程管理中的主体策略

地方在课程管理中主体作用的发挥,既不能机械理解与被动执行国家课程决策,又不能变成基层学校课程改革的专制、主宰,需要讲究一定的管理策略。

(一)完善市场机制,实施间接管理

在课程资源的挖掘、配套教材的开发和选用以及课程实施水准的监控和评估上,政府干预和市场调节两种机制都是必要的。长期以来,我们在许多问题上由行政直接包办代替的多,不仅总的课程目标、课程标准、课程结构等通过行政手段直接颁布实施,而且连教科书的编写、使用,学具的研制与发行等等也往往由行政直接组织实施,形成课程管理上的行政一统天下的局面,严重忽视了市场调节机制。由于被动地机械地执行国家课程决策,课程开发主体(学校和教师)的积极性和创造性没有得到充分的发挥,多种多样课程资源难以得到优化配置,部分地区某些学科教科书质量不高,出现抄袭、粗制滥造等不良现象,教材内容 "难、繁、偏、旧"的问题始终得不到很好的解决。在教材使用问题上,还容易形成某些教育行政部门的腐败,行风不正,这对营造学生健康成长的精神家园极为不利。为此,地方教育行政部门必须通过规划具体的课程、教材的开发与实施的研究项目,采取项目招标、严格评审制度、引人竞争机制的办法来进行间接管理。譬如,关于课程实施水平的评估,被认为是公正可靠的评估就必须由专业人土而非政府来操作,同时评估者应该在组织关系上独立于被评估的对象之外,在具体操作上不应受教育行政部门的直接干预。为此需要开辟专门化的评估市场,通过规定具体的评估项目,让符合资质条件的评估机构竞标并具体实施。在国外,越来越多的教育评估项目是由政府机构主办而由私营公司具体操作的。跨世纪的基础教育课程改革涉及许多具体的项目,如各类课程标准的编写、地方本位课程的开发、各种教科书的编写以及教辅用书、学具的研制等等,都应该通过引人市场机制的办法来解决。一个高效的、合乎理性的地方政府只能增进而不是削弱市场机制的调节作用。但是,必须强调的是,发挥地方在课程管理中的主体作用,并不是要搞地方化。排斥国家教材和外地优秀教材,从大一统走向小一统,关门称霸,害怕优胜劣汰,必然误人子弟。

(二)重视"课程创生取向",促进课程实施与师资培养一体化

提高课程实施的水准,是地方课程管理的主要职责。在课程实施上有三种基本取向,即 "忠实取向""相互适应取向"和"课程创生取向"。忠实取向认为课程实施即忠实地执行课程变革计划的过程。衡量课程实施成功与否的基本标准即是课程实施过程对预定的课程变革计划的实现程度。显然,这种实施取向,将教师的角色定为课程计划的忠实执行者,他应当按照专家对课程教材的"使用说明"循规蹈矩地实施,否认教师的主体地位与作用,不仅对教师的专业成长极为不利,而且易使教师对课程改革产生抵触情绪,导致课程改革的失败。相互适应取向认为课程实施过程是课程规划者与课程实践者之间的相互适应过程。一个课程变革计划付诸实施之后会发生两方面的变化:一方面是原定的课程计划会发生变化,以适应各种具体实践情境的特殊需求;另一方面是现有的课程实践发生变化,以适应课程变革计划的要求。在相互适应过程中,教师变成了积极主动的"消费者"。课程创生取向认为,真正的课程是教师和学生联合创造的教育经验,课程实施本质上是具体教育情境创生新的教育经验的过程,现有的课程变革计划只是供这种经验创生过程选择的工具而已。课程实施的创生观认为,教师的角色是课程开发者。教师和学生成为积极建构教育经验的主体,他们在课程实施过程中共同成长。显然,这种课程实施中的创生取向具有浓厚的理想色彩,它要求教师不仅要善于对专家开发的课程作出正确的判断、选择和解释,更要善于根据具体情境的特殊需要创造自己的课程,对课程的实施提出更高的要求。在目前,它的推行范围是有限的。但是,它把提高教育质量的两个关键性因素--课程编制与教师培训紧密联系在一起,着眼于解决长期以来困扰课程变革的一个极为重要的师资问题。不管我们的改革构想多么美妙,在推进过程中,倘若将课程编制与师资培训截然分开,将会把广大教师置于被动地位,这样的课程改革必然要失败。课程实施的创生取向,要求我们正确理解课程的"法定"性质,要将课程标准视为一个不断发展的过程,而非一份静止不变的文本。地方教育行政部门只是提出面向全体学生的合格标准、指导意见,注重教育质量基本规格的督导评估,对教学过程实施间接管理,而赋予学校和教师充分的课程编制权、教材选择权,鼓励教师进行创造性的教学实践。

(三)建立必要的联系审查制度,促进三级管理之间的沟通

地方介于中央与学校之间,必须充当好两者之间的桥梁和纽带,促进彼此间的信息沟通,形成课程改革的整体连动。一方面它要根据中央规定的权限,代表中央政府行使课程管理的责权;另一方面又要及时监控课程改革实施的情况,将基层学校、广大师生直至家长的意见反馈给中央。因此,必须建立必要的关于课程改革的情况通报备案制度、信息发布制度、项目申报评审制度、课程方案执行情况的审查制度等。在我国,基础教育目前实行地方负责、分级管理的体制,农村教育全面推行县、乡、村三级办学,县、乡两级管理,县级政府统筹,乡级政府负责落实教育的具体工作,包括乡财政对教育的投人,对教师队伍的管理等。而在课程管理方面,不仅乡级政府,连县级政府也没有起码的自主权,这样形成了教育经费管理、师资队伍管理与课程管理之间的脱节,这是地方课程管理必须处置好的一个棘手问题。在调查中,我们发现,不少地(市)、县(区)教育主管部门抱怨在学校课程改革上缺乏必要的自主空间,一些地方(本位)课程没有课时开设。解决这一矛盾,一方面要求课程改革的权力应适当下放,进一步压缩国家统一课程所占的比重,充分调动省、地、县各级教育主管部门在课程管理中的积极性,形成省级为主、市县配合的格局;另一方面基础教育的财政、人事权要适当集中,将兴办基础教育的责任基本上推给县乡两级财政,这在十多年的体制改革实践中已暴露出不少问题,在新形势下,分级管理的基础教育体制必须作出适当的调整。

本文摘自《课程·教材·教法》2001年第11期